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试论乡镇人大发展中的八大关系 
作者:浦兴祖  时间:2009-01-12  浏览次数:3424

 本文原型是作者1996年在上海市“乡镇人大主席培训班”上的讲课稿,后以“试论乡镇人大工作中的八大关系”为题发表于《人大研究》1996年第9期。此次略作修改后,提交复旦大学选举与人大制度研究中心、复旦大学中国政府与政治研究中心于2007年12月30日联合举办的“乡镇人大理论与实践:亮点与难点”学术研讨会,旨在同与会者交流,并求得批评指正。

乡镇人大是我国整个人大系统,即整个国家权力机关系统的组成部分。她处于基层,所管辖的区域相对较小,所代表的人口相对较少,更容易贴近选民,这与某些县级市人大及市辖区人大相仿;她由选民直接选举产生,应当直接接受选民的监督,这与所有的县级人大相同;她无立法权,依法行使决定、任免、监督三权,这与县级人大及绝大多数地级市人大相近;她不设常委会,这与其他各级人大不同。多年以来,乡镇人大的发展中出现不少亮点,但也遇到了一些难题。这些亮点应当总结、推广、提高;这些难题,则需要分析、研究、破解。本文着重就乡镇人大发展中的八大关系作一初探,以期为破解某些难题提供理论支持。

第一,乡镇人大与党委的关系

民主政治离不开政党的作用,这是近代世界的普遍现象。有的西方学者直截了当地指出,“现代民主国家是掌握在政党手里的”。①当然,世界上的政党有无产阶级与资产阶级两种性质之别,不同国家的政党制度、政党影响民主政治的方式与程序也有所不同。在我国,中国共产党是执政党,人大制度也是在中国共产党领导下建立的。乡镇人大与各级人大一样,也必须接受党的领导。既要服从整个党通过其路线、方针、政策所实施的领导,也要服从本级党组织的领导。乡镇人大中的党员领导干部应当经常向党委请示报告,主动争取党委对乡镇人大的领导。坚持党的领导,是搞好人大工作的根本保证。反之,“撇开党委闹民主”,人大工作就会走偏方向。

但是,坚持党的领导,并不是说,人大可以把自己的担子推给党委,由党委代替人大去直接行使国家权力。要不然,党委成了政权机关,人大成了“橡皮图章”、“政治摆设”,整个政治体系将会乱了套。须知,中国共产党建立人大制度的初衷并不是要使人大成为“政治摆设”,而是真心实意地要通过它来实现人民当家作主。这从老一辈革命家的许多论述中可以看到。例如,1954年9月,正值人民代表大会制度正式确立之时,刘少奇同志在关于宪法草案的报告中强调指出,“人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜制度,就是因为它能够便利人民行使自己的权力,能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理,从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。” ②既要坚持党的领导,又要坚持人大制度,如何找到两者的最佳结合点,这往往成为实践中的一个难题。有的时候或有的地方,片面强调人大作用,以致出现削弱党的领导的倾向,而另些时候或另些地方,又可能片面理解“加强党的领导”,结果出现以党代政、削弱人大作用的倾向。关键是如何认识“领导”的涵义。改革开放以来,我们党强调了一个很重要的观点,就是:“党对国家生活的领导,从根本上说,就是组织和支持人民当家作主,建设社会主义的新生活。” ③这实际上已经指明了党的领导与人大制度的“最佳结合点”。中共十七大指出,“社会主义民主的本质与核心是人民当家作主”。显然,在中国当家作主的只能是人民,而人民主要是通过各级人民代表大会来实现当家作主的。党不能代替人民和人大去当家作主。但人民与人大需要党去“组织与支持”。具体来说,乡镇党委不是包办代替,而是应当积极“组织与支持”乡镇人民通过人大去行使乡镇一级的国家权力,实现当家作主。

论及人大与党委的关系,我们经常讲,“党的主张要通过人大变为国家意志”。这是对的。乡镇党委应当高瞻远瞩地就乡镇大事提出带有方向性、原则性、指导性的主张,上级党委也应当从“党管干部”的角度提出乡镇长的拟任人选。但这种“主张”与“拟任人选”本身还不是国家意志。要使党委的主张变为国家意志,首先得使这种主张进入人大系统。问题是,现行法律并未规定政党或社会团体可以直接向人大提出自己主张(或议案)。在笔者看来,比较可行的正确做法应是:乡镇党委的主张可由乡镇人大代表中的中共党员依据“五人以上联名”的方式,作为“议案”等向本级人大提出;也可由党委以“建议”的方式向本级人大主席团或本级人民政府提出。主席团或政府认为恰当的,再由它们依据法定程序以“议案”等名义提交人大会议。这方面,党中央把自己关于制定五年计划的主张,作为“建议”提出,又由国务院根据此“建议”编制计划草案,提请全国人大审议,便是一个范例。乡镇人大对于实际上是党委主张的那些“议案”等,不是“转个手”、“过个堂”,而应组织全体代表根据人民的意愿,依照法定程序,加以认真审议。须知,人大审议党委所主张的“议案”等,是人民意志与党的意志的一个结合过程。不认真审议,即轻率地否定或简单地通过,都是对党对人民不负责任的表现。经过审议,认为恰当的,乡镇人大就应表决通过,把党的主张变为国家意志。认为不够完善的,可以作适当调整或补充,然后表决通过。少数情况下,乡镇党委所主张的议案等不太恰当,或多数代表一时尚难认清其正确性,乡镇人大经表决未能通过,也应视为正常现象。不能指责人大或代表“对抗党委”、“与党委唱对台戏”,也不能命令人大强行通过。关于这一点,八十年代中期,中央就专门发文强调过。因为“党必须在宪法和法律的范围内活动”,必须尊重宪法赋予人大的职权。最近召开的党的十七大又特别强调了“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。是 “善于”,而不是“简单”、“粗暴”、“强行”地“使党的主张通过法定程序成为国家意志”。个别地区将“党委的主张”强加于人大的做法是必须纠正的,因为这是事关党组织能否依宪依法执政,能否尊重与支持人大依法履行职能,能否尊重与支持人民当家作主的根本性问题。在笔者看来,十七大报告中的“善于”二字,非常值得我们深刻领会,并在实践中不断探索与落实。

第二,乡镇人大与政府的关系

乡镇人大与政府的关系,应该是决策与执行的关系,是监督与被监督的关系,是主人与公仆的关系。人大代表在人民面前也是公仆,但在政府面前应该是主人(人民)的化身,而政府在代表面前,就象在人民(主人)面前一样,是公仆。

当然,人大与政府的根本目标是一致的,都应为人民谋利益。因此,人大对政府的工作应当支持。但支持以监督为前提,以监督的形式出现。笔者不同意一种说法,叫做“人大对政府的错误行为进行监督”,而认为人大对政府的各项重要行为都应监督。因为未经监督怎么可能先断定哪些是正确行为,哪些是错误行为呢?只有监督在前,然后才能分清“正确”与“错误”。监督与处理有联系,又有区别。监督中发现正确的,就支持;发现错误的、不合法的、不合理的,就依法追究责任(质询)或进行处理(撤销有关决定甚或罢免有关责任人)。

现在有些乡镇人大不敢对政府进行监督。原因是多方面的。其中一个原因是怕“得罪”政府领导人,怕“搞坏”人大与政府的关系。其实,人大认真监督政府,就是两者的正常“关系”,人民看到人大能代表自己在监督政府,就会放心。反之,人大不敢监督、放弃监督,就是不正常的“关系”。人民选举产生这样的人大有什么用?如果选民“当真”起来,就要罢免那些不敢监督政府的代表。你就不怕“搞坏”与选民的关系?就不怕“得罪”人民?

应该看到,人大与政府的关系,不是个人与个人的关系,而是不同国家机关之间的关系。个人与个人是平等的。但是当个人进入政治系统,扮演一定的政治角色后,就出现这些人组成的国家权力机关与那些人组成的国家行政机关的关系。这两个机关之间就构成了监督与被监督的关系,而不是平起平坐的个人同志关系。这是我们的根本政治制度,即人大制度所决定的,也是我们的根本大法,即宪法所规定的。应当强化“角色”意识、“代表”意识!只有当想到自己不是作为个人,而是作为人民的代表,作为国家权力机关的成员,在行使人民以及宪法所赋予的监督权时,那就会理直气壮,敢于监督。

当然,敢于监督,还要善于监督。所谓“善于监督”似有三方面的涵义。一是善于抓住大事、要事、实事进行监督,而不是事无巨细、吹毛求疵,弄得政府手足无措。二是善于在调查研究的基础上抓准情况进行监督。有些代表没有深入调查,情况不甚明了,结果总是说不到点子上,甚至说些外行话,政府官员心里很明白,知道你这种监督没份量。因此,有的代表抱怨“不说白不说,说了也白说”,而另一些代表的体会是“说了不白说,看你怎么说”。经过认真调查研究,说到要害处,政府官员就会感到有压力,有份量,监督就能见效。三是善于运用各种监督与处理方式。监督方式有多种。如听取与审议政府工作报告(包括全面报告、专题报告)、视察、执法检查、评议活动等。至于质询,既是在监督基础上对政府追究责任,也是在追究责任的过程中进一步对政府进行监督。现在对质询用得很少,其实它是一种较为有力、有效的监督方式。应当善于使用。监督中发现严重问题后,还应善于动用一些处理方式。如湖南省人大曾由质询引出罢免副省长,武汉市人大常委会就曾否决过政府有关专题报告。必要时,乡镇人大为也完全可以依法对政府提出质询案,依法对不称职的政府领导人提出罢免案,依法对政府不恰当的报告行使否决权,依法对政府的“不适当的决定和命令” 行使撤销权。这是人民的重托,宪法的赋予,人大应当“当真”,应当“用足”。

关于乡镇人大支持政府,笔者觉得,一是要协助政府向人民群众宣传政府的正确决策,协助政府推行工作;二是对于政府确实存在的困难,一时办不到的事,应协助政府向人民群众解释清楚;三是通过监督,纠正政府错误行为,撤销不适当决定,从根本上说,也是对政府工作的支持。

第三,乡镇人大与法律的关系

我们国家正在从人治走向法治,正在朝着“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标努力推进。人大在法制建设中担负着重大的责任。乡镇人大虽无立法权,但与法律的关系依然十分密切。

首先,乡镇人大有责任维护我国法律的统一性,担负着“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守与执行”之重任。如何有效地“维护”与“保证”?这需要展开深入的专题研究与实际探索。

这里,我们要着重强调的是,乡镇人大要“维护”与“保证”,首先自身要依法行使各项职权。一方面,乡镇人大“依法”要敢于“行使各项职权”。只要宪法法律赋予的职权就要敢于去行使,以法律为靠山,腰杆子就硬。如若明知有法律依据,却不敢行使职权,不敢作为,那就是“有法不依”。人大自身“有法不依”,又何谈“在本行政区域内,”去“保证宪法、法律、行政法规……的遵守与执行”?据知,有一种观点把“依法治国”与“党的领导”对立起来,提出“搞依法治国,把党委放到什么位置上”这样的问题。致使某些乡镇人大的领导与代表不敢“依法行权”。对于这种似是而非的观点,必须认真辨析清楚。我们国家的法是怎么制定出来的?还不是在党的领导下制定的。从一定意义上讲,我们的宪法、法律正是党的路线、方针、政策的条文化、规范化、定型化。我们的宪法、法律正是体现了党的意志与人民意志的统一。遵守宪法、法律,也就是遵循党与人民的意志。何况,实现“依法治国”,本来就是党的要求。在这样的意义上看问题,“依法治国”与“党的领导”决不是对立的,相反,是完全一致的。彭真同志说过,“党领导人民制定宪法和法律,党也领导人民遵守、执行宪法和法律”。④乡镇人大敢于行使宪法、法律赋予的职权,就是带头“遵守、执行宪法和法律”,就是坚持党的领导。而党组织要坚持对人大的领导,就应当如十七大所要求的那样“支持人民代表大会依法履行职能”。

另一方面,乡镇人大“行使职权”,要严格“依法”,绝不可“闯”法律的“禁区”。法律不仅是靠山,也是“界河”。除了不得超越法定的职权范围外,还必须严格依照法律规定的程序办事。民主政治是程序政治。人大制度要操作起来,必须化作成千上万的具体程序。甚至具体到如何召集会议,如何提议案、提质询案、罢免案,如何计票、唱票等等。以往我们的人大制度难以落实,一个重要原因便是具体制度与程序不完善。没有各项法定程序,人大就无法走向规范化、程序化、法律化。不依法定程序操作,民主很容易演变成无政府主义或演变成个别人操纵的假民主、真专制。人大的工作应该最讲程序。讲程序似乎会较麻烦,没有随心所欲那样痛快、利索。但正如彭真同志所说,“民主就不能怕麻烦”。⑤例如,人大的选举或表决,都必须以全体代表的过半数而不能以出席会议的代表的过半数而通过。这就是必须遵守的法定程序。

还有一个方面,就是乡镇人大所作出的任何决定,其内容不得与宪法、法律、行政法规以及本省市的地方性法规相抵触。否则就无效,上一级人大常委会就有权撤销之。

既然乡镇人大必须严格依法行使职权,就给乡镇人大代表以及人大主席学法知法提出了高要求。乡镇人大要多学习法律知识。有必要的话,似可聘请兼职法律顾问,似应建立法律资料专柜。

第四,乡镇人大与上级人大常委会的关系

人大系统的上下级关系不同于行政系统的上下级关系。后者是领导与被领导关系,涉及到事先请示汇报,上级对下级发指示等。前者是法律监督关系、工作联系关系及必要的指导关系。上级人大常委会的法律监督,主要表现为事后审查下级人大及其常委会的决议、决定是否违宪违法。不违宪违法,就不加干预;违宪违法,就要求纠正,或者由上级人大常委会直接撤销下级人大及其常委会错误的决议、决定。由此可见,乡镇人大的任何决议、决定应及时报请上一级人大常委会备案(不是报批),主动请县级人大常委会进行法律监督,实际上就是请上一级人大常委会多把一道关。

工作联系与指导的方式多种多样,如县级人大常委会下发有关人大工作的信息资料,组织乡镇人大之间的经验交流,邀请乡镇人大主席列席县级人大常委会会议,协助开展对乡镇人大代表学习活动的服务,组织培训乡镇人大干部等。

第五,乡镇人大主席、主席团与代表的关系

乡镇人大是由乡镇选民直接选举产生的人大代表所组成的。代表的素质、代表的工作和活动直接关系到乡镇人大运作的水平。

乡镇人大主席和主席团应该经常组织代表开展学习与交流,以此促进代表素质的提高,尤其是让新当选的代表尽快适应人大工作。一名普通选民被选为人大代表,不可能自发地、突然地掌握了当代表所应有的知识与经验。虽然在实践中可以逐步积累,但缺乏理论知识、法律知识的学习,实践往往是盲目的。组织代表学习法律知识,学习党和国家的政策方针是首要任务。通过学习,了解人大制度的理论,认识乡镇人大的地位、职权、作用,认识乡镇人大代表的职责、权利与义务,了解行使代表职责的各项必备知识与法定程序,例如,什么叫议案,它与批评、意见、建议有什么区别?提议案的程序是什么?什么叫质询、询问,二者有何异同?如何提质询案?如何确定投票态度?等等。组织代表交流执行代表职务的体会与经验,对于提高代表素质很有帮助。老代表向新代表介绍,干得出色的代表向其他代表介绍,或者一起探讨代表工作中所碰到的难题等。有的乡镇带领代表去别的乡镇取经,这也是一种好办法。当然,本乡镇的经验更应总结与重视。

乡镇人大主席和主席团在闭会期间应经常组织代表开展活动,如视察、执法检查、评议政府工作等,要鼓励代表广泛联系选民,接受选民监督。乡镇人大主席团要把即将在人大会议上审议的主要议程尽可能提前通知代表,并组织代表围绕大会有关议题认真开展调查、视察,以便开会时有话可说,说得有质量。会议期间,应鼓励代表畅所欲言,敢于反映民意,发表各种意见。特别要尊重来自基层的代表的发言权,避免把人代会开成“干部会”(即只有来自干部的代表发言,没有或很少有来自普通工人、农民的代表的声音)。人大制度的一大优势就是广泛的代表性。不能把广泛的代表性看作是装饰品、宣传品,仅供欣赏,而应充分发挥这种广泛性的优势,广泛反映各方面选民的不同意见、要求,在此基础上再按法定程序形成统一的意见,作出决议。

乡镇人大主席和主席团要积极为代表行使职权创造条件。一是通过各种方式让代表知政知情;二是要求代表所在单位充分支持代表参加人大工作,履行代表职务,包括从时间上、精神上、经济上给予支持与帮助;三是要向社会广泛宣传代表法,让社会了解人大代表的崇高地位,认识到代表不是他个人,而是由选民选出的国家权力机关的组成人员,是表达民意,参与行使国家权力,决定重大事项的重要人物。要让全社会尊重代表,支持代表执行职务,坚决杜绝各类侮辱代表、非法扣押代表的行为发生。

当然,乡镇人大主席和主席团也应倡导代表带头遵守宪法法律,珍惜自己的代表身份,积极参与人大活动。包括要求代表认真参加人大会议。按照代表法规定,对于“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”代表,乡镇人大有权通过“公告”形式,宣布其代表资格终止。

第六,乡镇人大与主席团的关系

县级以上地方各级人大已从1979年后建立了常委会,实践证明效果很好。长期以来,不少地方建议乡镇人大也设常委会,但全国人大一直未予同意,多次修改地方组织法时均未采纳这一建议。这是考虑到:一则,乡镇执行性事务多,决策性事务少些,乡镇不设法院、检察院,因此乡镇人大行使决定权、监督权的任务相对较少,不必专门设立常委会经常地行使权力。二则,乡镇在一年一次人代会后,有重要事项需要人大决定与监督,只需多开几次全体会议,而不必设常委会(地方组织法规定,地方各级人大每年“至少”召开一次会议,自然允许一年开两次或两次以上)。

依笔者所识,上述考虑是有道理的。一个关键的问题是,如何认识县级以上各级人大常委会的设置。就理想而言,任何一级人大,由其全体代表经常集会行使职权总比从代表中再选出少数人组成常委会(即“代表的代表”或“常务代表”)来行使职权,更利于发扬民主。问题是,县级以上各级人大所辖区域大,代表人数多,分布又散,不便于召集全体会议。要经常行使国家权力,就只能从全体代表中再选出常委会。常委会人数人,便于经常召开会议,便于深入讨论。从这一意义上讲,建立常委会是不得已而为之。众所周知,乡镇人大的代表较少,分布也较集中,如有必要,多召集几次全体会议也并不太困难,讨论决定有关重大事项也易组织,易深入。既然如此,就没有必要像县级以上人大那样,非设常委会不可。

乡镇人大无常委会,由谁来召集全体会议呢?1954年以来的一个长时期内,乡镇人大会议一直由乡政府或公社管委会召集。召集起来后,才选出主席团主持会议。会后主席团即告解散。这样做法弊端明显:一则,政府是受人大监督的,监督机关的会议却由被监督的机关召集,关系不顺;二则,有些政府确实不愿意、不主动召集人大会议来监督自己。为了理顺关系,充分发挥乡镇人大的作用,1986年地方组织法修改时,改为乡镇人大主席团不仅主持大会,且负责召集下一次全体会议。召集起来后,再由大会选举新的主席团主持会议。

现在,乡镇人大与它的主席团的关系应是:乡镇人大(或其预备会议)选举主席团,主席团主持乡镇人大的会议,并负责召集下一次人大会议。对此,必须注意依法办事,准确把握主席团的性质、地位和任务。

一是,乡镇人大主席团在性质上不同于人大常委会。各级人大常委会是本级人大的常设机关,在大会闭会期间可行使人大的部分职权。而乡镇人大主席团则不可行使本级人大的职权。乡镇人大主席团与各级人大常委会只有一点相同,即负责召集本级人大会议。有些地方性法规规定乡镇人大主席团在本级人大闭会期间可行使人大的部分决定权、监督权、任免权,让乡镇人大主席团成了“乡镇人大常委会”,这就明显地违反了地方组织法。

二是,乡镇人大主席团在性质上,有点类似于“委员长会议”、“主任会议”。它们都不可行使实体性权力,即不可代替人大行使本级国家权力(哪怕是“部分”),它们主要在程序性方面发挥作用,在会内主持会议。但也有区别,委员长会议、主任会议的任期与本级人大相同,即五年一届。而乡镇人大主席团按法律规定,每次召开乡镇人大会议时都得重选,也就是说,乡镇人大主席团的任期最长才一年。

三是,乡镇人大主席团是否“常设”?法律未规定。但是,法律既然规定它“负责召集下一次人大会议”,就说明,在乡镇人大闭会期间,主席团似乎存在着。否则,一个不存在的机构怎么能去召集人大会议呢?从这一角度看,乡镇人大主席团有些“常设”的特点。有些地方性法规明文规定乡镇人大主席团常设,而没有让它行使乡镇人大的部分职权,仅赋予它办理人大方面的一些程序性工作或其他日常工作的职责,应该说是可以的。

第七,乡镇人大与主席的关系

1995年修改地方组织法时,与乡镇人大工作关系最大的一点,是规定设立乡镇人大主席、副主席。

乡镇人大主席的前身是各地从1987年后陆续设立的乡镇人大主席团常务主席。实践中,常务主席负责处理乡镇人大闭会期间的日常工作,对于加强乡镇人大建设发挥了积极作用。正是在总结实践经验的基础上,修改后的地方组织法规定:“乡镇人大设主席,并可以设副主席一人至二人。”由此可见,主席一定要设,副主席“可以设”,也可以不设。

乡镇人大主席、副主席是由乡镇人大从代表中选举产生的。他们每届的任期与本级人大相同,曾为三年,现为五年。显然,人大主席、副主席的任期不同于人大主席团的任期(后者最长为一年)。按照法律规定,人大主席、副主席是主席团当然成员。这样,届内每次会议选举主席团时,不必改选其中的人大主席、副主席。

主席、副主席是否专职?法律未作规定。但是,法律规定,主席、副主席“不得担任本级人民政府的职务。”这一规定,类似于各级人大常委会组成人员不得担任国家行政、审判、检察机关的职务。由于乡镇未设法院、检察院,因此只规定乡镇人大主席、副主席“不得担任本级人民政府的职务。”主席、副主席可不可兼任其他职务?如党内职务,如法庭职务,还有公司董事长、总经理等?法律未作明文禁止。但正如上述,从法律精神看,至少有一人应把主要精神放在人大工作上。为此,有的地方(如上海市)已正式规定,党委书记兼主席的,必须配备专职副主席一人。凡主席是专职的,就不一定配备副主席。在笔者看来,主席、副主席不宜兼法庭职务,也不宜兼企业领导职务,应集中精力搞好人大工作。

关于主席、副主席的性质,也值得注意,他们同样不是乡镇人大的常委会,不能行使属于人大的职权。按照法律规定,他们有三项任务:一是负责联系本级人大代表;二是组织代表开展活动;三是反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评、意见。另外,从法律的有关规定推理,笔者认为至少还有这样几项任务:

(一)负责召集主席团。法律规定,人大主席团负责召集下一次人大会议,主席团成员平时分散,总要有人先召集主席团才能由主席团讨论决定“召集下一次人大会议”。即使规定主席团为“常设”,也不排斥主席团需要开会时应有人召集(各级人大常委会虽是“常设”,也需要委员长或主任召集常委会会议)。乡镇人大主席团会议由谁召集?法律虽未明确规定,但不难断定,由人大主席来召集是顺理成章的。有人提出,人大主席可否直接召集人大全体会议?法律既已明定主席团召集人大会议,主席就不可越俎代疱。有人提出,除了为召开人大会议而召集主席团会议外,平时,主席可不可召集主席团会议?笔者认为,从工作需要出发,主席召集主席团商议有关代表活动或其他方面的事项,应该是允许的,只要不代行人大职权即可。

(二)选举法规定,乡镇人大代表可以向本级人大书面提出辞职;代表法规定,乡镇人大代表如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡镇人大。具体来看,所谓向乡镇人大“提出辞职”或“报告”,只能先由专职的主席(或副主席)具体受理,而不可能仅为“受理”立即召开人大会议。不过,“受理”后是否接受代表辞职,还得经代表资格审查委员会报以后召开的人大会议审议决定。对于前述“(对代表采取法定措施的)执行机关”之“报告”,若有重要分歧,主席应及时召集主席团会议,主席团认为必要时,即可召集人大会议予以审议,人大会议若认为执行机关的报告确有问题,应以本级人大的名义向执行机关指出。

关于人大主席、副主席的称谓也值得注意。法律规定的不是“人大主席团常务主席、常务副主席”,而是“人大主席、副主席”。可见,与县级以上的“主任”、“委员长”不同,后两者是常委会的委员长或主任,而不是某级人大的委员长、主任。

笔者认为,“主席”是乡镇人大的“代表”或曰“象征”。他不能代替人大行使职权,但主席、副主席的存在(尤其是专职的),毕竟可以经常发出一些人大方面的“声音”,会产生一定的影响力。尽管人大已经闭会,主席团成员也分散各地,但有专职的主席(或副主席)在经常从事人大工作,人们见到他、想到他,就会想到人大,肯定有利于几套“班子”的领导干部乃至广大选民增强人大观念,有利于提高乡镇人大在实际生活中,在人们心目中的地位。

当然,人大主席的作用不仅在于“象征”这一点,而且还在于经常“联系本级人大代表”,“组织代表开展活动”,“反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评、意见”等方面,这明显有利于在人大闭会期间发挥代表作用,有利于为开好人大会议作准备,有利于推进政府工作。

有人以为人大主席是个“闲职”,没有什么事情可干。有的说要准备练“坐功”,当“报、茶主席”。其实是一种误解。人大主席认真干起来也会相当繁忙,一些曾当过常务主席的同志深有这方面的感受。当然,这种“忙”不同于政府工作,不是十分急迫的“硬任务”,而在于经常性地广泛地联系代表,联系选民。做多做少全在于自己的责任心;这种“忙”也不同于行政首长一个人忙于拍板、决定,而在于深入调查研究,了解民意。人大主席与行政首长的工作特点、方式有明显差异。一些新当选的人大主席务需了解这一点,逐步适应这一点。

第八,乡镇人大与选民的关系

乡镇人大作为基层人大,与选民的距离最近。其代表应当通过多种方式,如“代表接见选民日”、向选民公布联系地点、电话号码,向选民汇报代表履职情况、接受选民评议等方式,与选民保持密切联系。在“联系”中注意广泛倾听民意。人大应当充分表达民意、善于整合民意,并顺应民意,依法切实行使好决策权、监督权、任免权。只有这样,才能取得选民对人大的关注、支持与监督。我们可以说,人大的方向来自党的领导,人大的力量来自人民群众。有了方向,有了力量,人大工作还怕搞不好吗?

在乡镇一级,可以更多地把人大的间接民主与选民的直接民主结合起来。逐步扩大基层直接民主是党的十一届三中全会以来经常强调的一个重要思想。有的地方也已创造了一些成功经验。当乡镇人大审议与选民利益直接相关的事项时,特别是在碰到某些难点而一时难以决策时,可以把未定方案(甚至是多个备选方案)先公布出来,组织全体选民参与讨论,发表各种不同意见,随后再汇总到人大内部,根据民主集中制原则,按照人大议事规则,再次审议。这样既有利于人大决策的民主性、正确性,也有利于选民关心与理解人大决策,调动广大人民群众当家作主的积极性。

乡镇人大在处理与选民的关系时,笔者认为,有一点应当强调,即经常性地向选民宣传人大制度与人大活动。人大制度的充分发挥作用,最终取决于广大人民群众对人大的关切、支持程度。由于在我们这个国度里,两千多年封建专制政治的历史留给人们的民主传统很少,至今有一部分群众对“民主是何物”、“人大与自己是何种关系”仍然知之不多、思之甚少。这就需要我们更加重视开展有关人大制度理论、知识的宣传教育活动,不断提高选民的民主意识,提高他们对人大制度的认识。

除了宣传理论外,还应多宣传乡镇人大的活动、人大代表的工作。我们的人大,我们的代表虽然还做得不够,但毕竟比以往有了明显的进步。可惜,人大及其代表所做的许多工作,选民们还很少了解。人大工作的特点不是具体实施某项决策,而是根据民意,运用地方国家权力以形成决策,要求政府去付之实施。这样,选民容易看到政府在干事,而不知道政府所干的事是人大决定的,是人大监督催办的。这就影响选民对人大以及人大制度的认同程度,以为人大还只是“大牌子、空架子”。人大要倾听民意,顺应民意去行使职权,同时也还应宣传自己。通过“人大之窗”、“人大宣传栏”、“人大专题广播电视节目”等多种形式,让选民知道自己选出的代表及其组成的人大到底干了些什么,干得怎样。时间一长,选民对人大的看法就会发生变化。所谓“有为才有位,有为才有威”。人大在选民心目中的地位、威信就会逐步提高。到那时,许多选民一碰到事情就会自然想到“找人大去”、“要人大督促一下政府”。那么,他们对人大的关心、支持、监督程度也必将大大增强,选民的关心、支持、监督又必将推动人大工作更有发展。人大工作有了明显发展,再加上充分宣传,选民就更与人大贴近,乡镇人大与选民的关系便能进入良性循环。我们的人大制度就会随之而走向新的发展阶段。

当然,这个发展过程不可能一蹴即就,一步到位。由于种种因素(经济、文化、历史)的制约,我们乡镇人大的工作,乃至整个人大制度的发展必然是渐进式的。但是,我们不能因此而放弃眼前的努力。相反,应当坚持不懈地努力,争取每年跨出一小步,每一步都是稳健的、扎实的,一步一个脚印。一年一小步,几年便是一大步。只要不停顿,不倒退,坚持渐进,就能成功。

注  释:

①[德]库特·宗特海默尔《联邦德国政府与政治》,复旦大学出版社85年2版,第81页。
② 《刘少奇选集》下卷,第155页。
③ 中共中央书记处研究室理论组《答读者问——十一届三中全会以来我们党在哪些方面发展了毛泽东思想》,中共中央党校出版社83年3版,第31页。
④ ⑤ 《彭真文选》(一九四一——一九九年),第493页。
 

来源:

“乡镇人大的理论与实践:亮点与难点”学术研讨会交流论文