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论人大监督权的重要性 
作者:程湘清  时间:2009-01-11  浏览次数:3501

    人民代表大会及其常务委员会的监督权(简称人大监督权),是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权,是人民的神圣权利。人大监督制度,是作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的重要组成部分。胡锦涛同志说:“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。”在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新形势下,不断完善人大监督制度,认真行使人大监督权,做好人大及其常委会的监督工作,是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家基本方略,坚持和完善人民代表大会制度,建设社会主义民主政治和社会主义和谐社会的重要内容。随着人大监督法的出台,人们对人大监督给予特别的关注。我多年在全国人大常委会工作,对人大监督作过一些调查研究。本文拟以过去的研究成果为基础,联系当前实际,对人大监督权的重要性问题进行讨论和探析,以期对监督法的有效实施,进一步改进和加强人大监督工作,有所裨益。

 
党的十一届三中全会以来,各级人大及其常委会在行使监督权方面做了大量的工作,积累了丰富的经验,取得显著实效,保障了宪法和法律的正确实施,促进了依法行政和公正司法,维护了人民的根本利益。但是,总的来说,人大监督工作距离宪法的要求和人民群众的期望,还有一定差距。前几年我随全国人大常委会一位领导同志调研时,听到这样一个顺口溜:“审议报告唱赞歌,述职评议表扬多;执法检查走过场,一听二看三通过。”这从一定程度上反映出群众对人大监督的力度和效果不满意。人大监督不够有力或效果不理想原因是多方面的。据了解,原因之一就是许多人、包括一些领导干部对人大及其常委会行使监督权存在一些错误或模糊的认识。有的认为,我们党是执政的党,有了党的领导和监督,人大的监督就是“走走程序”;有的认为,我们国家已经有了各种形式的监督,如党组织的纪检监督,政府的行政监督,检察机关的法律监督,政协的民主监督等等,人大监督还能起多大作用?一些在人大工作的同志存在畏难情绪,怕加强人大监督是同党委、政府“唱对台戏”,怕搞僵了同“一府两院”的关系,不敢或不愿理直气壮地行使监督权。人大监督工作中存在的上述问题,固然有体制方面的原因,需要通过深化政治体制改革逐步解决;但对许多干部和群众来说主要是思想认识方面的原因,就是说对人大监督的性质、地位、作用仍然缺乏全面、正确的了解。必须看到,现在我国正处于改革发展的关键时期,深刻变幻的国际形势,艰巨繁重的现代化建设的任务,复杂多样的利益格局和社会矛盾,给我们带来前所未有的机遇,也带来前所未有的问题和压力。这一新的形势给人大工作,包括人大监督工作,提出了新的更高的要求,需要我们特别重视解决人大监督工作中的问题。必须澄清和纠正对人大监督的种种不正确看法,切实提高对人大监督权重要性的认识。
需要从哪些方面充分认识人大监督权的重要性呢?
我们可以从以下六个方面进行讨论和分析:
一、人大监督权是人民行使国家权力的重要体现,动摇了人大监督权就动摇了人民当家作主的地位。
我国宪法开宗明义第一条就规定了国家的国体,这就是:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”国家国体决定了我国政体,即人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,它由人民选举并委托国家机关行使国家权力的政权组织形式。具体指国家权力机关特别是最高国家权力机关的组织、职能和运作的原则和机制,同时也包括国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关相互关系的原则和机制。人民代表大会制度可以概括为四方面的具体制度:第一,权力属民制度。这就是宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是人民代表大会制度的根本原则和核心内容。第二,代表选举制度。它是人民选举国家权力机关组成人员的原则、方法、组织和程序的总和,是人民实现宪法规定的选举权、被选举权的制度保障。这是组成人民代表大会的前提和基础。第三,民主集中制度。它是人民代表大会制度的根本组织原则和运作原则。从组织原则看,它包括三个“关系”:一是人大和人民的关系,即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。二是“一府两院”和人大的关系,即国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。三是中央国家机关和地方国家机关的关系,即中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。从运作原则看,实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合、集体行使职权的原则。第四,人大工作制度。包括人大及其常委会依法履行职能的立法制度、监督制度、代表制度、会议制度、表决制度等。以上四个方面的具体制度互相贯通、结合,就构成了我国人民代表大会制度的基本内容。
宪法规定的我国国体和政体充分表明,在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关在国家体制中居于基础地位,国家的行政、审判、检察机关都由它产生,对它负责,受它监督。人大及其常委会的权力直接来自人民,它能够对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施,其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家的行政、审判、检察机关接受人大及其常委会的监督,就是接受人民的监督。不承认或不尊重人大监督权,就是不承认或不尊重人民的政治权力;动摇了人大监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。同时,人大及其常委会又必须接受人民的监督,人民有权撤换自己选出的代表。这是我国国家机构设置和运作的一条重要原则和特点。我们必须从国家的根本政治制度的高度认识人大监督和人大监督权的重要性,把加强和改进人大监督工作,作为建设社会主义政治文明、实现人民当家作主的一项重要内容和制度保障。正如胡锦涛同志在谈到人大监督时所指出的:“加强对权力的制约和监督,是社会主义民主政治建设的重要任务。”明确了这一点,人大及其常委会在行使人大监督权时就会更加积极慎重,其他国家机关及社会组织就会更加自觉地把接受人大监督作为自己应当履行的法定义务。
二、人大监督的实质是以权力制约权力,只有建立健全权力制约制度才能保障国家机器正常运转。
人大及其常委会行使监督权的实质是什么?一言以蔽之就是对权力的制约。江泽民同志说:“监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督,既是一种制约,又是支持和促进。”把人大监督视为对“一府两院”工作的支持和促进,是容易理解的。因为在社会主义制度下,全体人民的根本利益是一致的,这就决定了我们国家的权力机关同国家行政、审判、检察机关的根本目标、根本任务是一致的,就国家权力机关实施监督的目的和结果而言,理应是对“一府两院”工作的支持和促进。那么,怎样理解人大监督又是一种制约呢?我们认为,人大监督的实质,主要是按照宪法和法律赋予的职权,对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约,以保证国家机器按照人民的意志和需要运转。
以权力制约权力的思想,是资产阶级理论家、思想家在反对封建专制主义的斗争中提出来的。英国历史学家约翰·阿克顿针对罗马教皇发布其“统治和权威至高无上的信条”时曾指出:“权力有腐败的趋势,绝对的权力绝对地腐败。”英国哲学家约翰·洛克也提出:“为防止政府滥用权力,应把国家政治权力分为立法权、执行权和联盟权。这个立法权不仅是国家的最高权力,而且当共同体一旦把它交给某些人时,它便是神圣的和不可变更的;如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准,任何人的任何命令,不论采取什么形式或以任何权力做后盾,都不能具有法律效力和强制性。”法国政治学家孟德斯鸠进一步提出:“……一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”应当肯定资产阶级思想家、理论家所提出的分权制约理论是有进步意义的。因为它代表了新兴资产阶级同封建贵族分权的政治要求,为维护资产阶级的阶级意志,找到了一种政治统治形式。许多资本主义国家就是根据权力制衡的分权学说,建立了议会、政府和法院“三权分立”的制度。我们是社会主义国家,不能照搬西方“三权分立”的制度。但是,从巴黎公社以来的历史经验证明,社会主义国家也必须建立起国家监督和制约机制。马克思、恩格斯、列宁和毛泽东同志都曾经论述过,在无产阶级夺取政权后,为了防止社会公仆变成社会主人,为了避免可能出现的权力主体与权力行使者不统一的现象,必须加强人民对国家权力的监督。18714月,马克思在总结巴黎公社历史经验时指出,公社“彻底清除了国家等级制,以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们,以真正的责任制来代替虚伪的责任制,因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。” 19184月,列宁在谈到如何防止苏维埃政权受官僚主义毒害时,特别强调了加强人民监督的重要性,他说:“正是苏维埃同劳动‘人民’的亲密关系,造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督,这些现在应该大力加以发展。”列宁认为,要使苏维埃机关的工作真正体现人民的利益,防止领导干部特别是最高机关的领导干部滥用权力,一个重要条件就是通过讨论、检查、批评、检举,乃至罢免等多种形式,对国家机关及其工作人员实行严格监督。19457月,毛泽东同志在中国革命胜利前夕,同黄炎培先生有一段发人深思的谈话。黄炎培先生说:“我生六十多年,耳闻的不说,所亲眼看到的,真所谓‘其兴也浡焉’,‘其亡也忽焉’,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神,没有一事不用心,没有一人不卖力,也许那时艰难困苦,只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了,精神也就渐渐放下了。有的因为历时长久,自然地惰性发作,由少数演为多数,到风气养成,虽有大力,无法扭转,并且无法补救。也有为了区域一步步扩大了,它的扩大,有的出于自然发展,有的为功业欲所驱使,强求发展,到干部人才渐见竭蹶、艰于应付的时候,环境倒越加复杂起来,控制力不免趋于薄弱了。一部历史,‘政怠患成’的也有,‘人亡政息’的也有,‘求荣取辱’的也有。总之,没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在,我略略了解的了。就是希望找出一条新路,来跳出这周期率的支配。”毛泽东同志回答说:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”三权分立”的理论基础是西方理论家、思想家提出的分权制衡学说,而我们的监督制度则是建立在马克思主义关于人民监督思想之上的。西方理论家、思想家由于阶级和认识的局限性,为医治滥用权力症所开出的药方只能是从国家权力到国家权力,马克思主义则着眼于从人民权力到国家权力。植根于人民群众土壤的人民监督思想显然比分权制衡思想有了质的飞跃。当然,这种飞跃是在原来人类共同精神成果基础上的飞跃。科学不能割断历史,马克思主义这门科学继承了一切人类文明的成果。应当说,马克思主义关于人民监督的思想也批判地继承了资产阶级理论家、思想家提出的“以权力制约权力”学说的合理因素。过去,我们对社会主义国家也需要建立、健全监督制约机制,认识不足,重视不够,吃了很大苦头。实践证明,加强人民监督---现阶段这种监督主要是通过国家权力机关的监督来进行的---对于完善国家的政治体制,保证国家机器的正常运转,乃至跳出历史兴衰存亡的周期率,具有多么重大的作用。
三、人大监督同其他方面的监督相比较,是位于最高层次、具有最高法律效力的监督。
在我国的政治、经济、文化和社会生活中,存在各种形式的监督,包括党组织的纪检监督,政府的行政监督,检察机关的法律监督,政协的民主监督。但人大监督同这些监督形式在对象、内容、范围、程序等方面是不同的,因而在法律地位和效力上也是有区别的。
第一,人大监督不同于党组织的纪检监督。党的纪检部门根据党章规定,监督、查处的是违反党纪的党组织或党员,它对党员的最高处分是开除党籍。至于违反政纪、国法的,根据情况分别由行政监察部门、司法部门或人大及其常委会实施监督。不能用党纪处理代替人大监督。邓小平同志指出:“党要管党内纪律的问题,法律范围的问题应该由国家和政府管。”这样做有利于在干部和群众中树立法制观念。
第二,人大监督不同于政府的行政监察。六届全国人大常委会第十八次会议决定,设立国家监察部及县以上地方各级国家行政监察机关,这是为了保证宪法和法律的贯彻实施而采取的一项重要组织措施。八届全国人大常委会第二十五次会议于199759日通过了《中华人民共和国行政监察法》。该法明确规定,“监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”应当说,行政监察和人大监督有某种交叉的情况,这是因为行政监督对象中国务院各部门主要负责人是由全国人大和全国人大常委会决定任命的,县级以上地方政府主要负责人及政府部门主要负责人,是由县级以上地方人大选举或常委会决定任命的,这些人违反国家政策、法律法规的行为,既要接受行政监察机关的检查和处理,也要接受人大及其常委会的监督。但人大监督同政府监督在监督对象、监督内容、监督程序、监督依据、监督处理权限等方面,都是不相同的。例如,在处理权限方面,政府监察机构根据检查、调查结果可以作出监察决定或提出监察决议,但涉及人事处理的,应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定办理。其中属于罢免、撤销由人大或常委会选举或决定任命的国家工作人员的职务,则属于人大和人大常委会的职权。因此,人大监督同行政监察不是同一层次,不应互相代替。
第三,人大监督不同于人民检察院的法律监督。我国人民检察院最初学习苏联的做法,曾规定了一般监督的任务,后来有了改变。实际上,人民检察院作为法律监督机关,主要是对法院、公安机关以及监狱、看守所、劳改部门和劳教机关的活动进行监督;对国家机关和工作人员的监督,只限于违反刑法,需要追究刑事责任的案件。仅就监督的范围来看就有显著的区别。
第四,人大监督不同于政协的民主监督。加强政协的民主监督是我国社会主义民主政治建设的重要内容之一。党领导的多党合作和政治协商制度,是我国的基本政治制度。政协的民主监督也包括对宪法、法律实施情况及国家大政方针贯彻执行情况的监督,在现实政治生活中发挥着重要作用。但政协的民主监督,不具有国家权力的性质,没有法律效力,它主要是通过提批评建议的形式发挥监督作用的。九十年代初,我在参加论证和起草全国人大常委会监督法时,从档案资料中看到邓小平同志关于政协监督与人大监督具有不同性质的两个重要批示。后来王汉斌副委员长在一篇文章里公开引用了这两个批示:“1980年9月27日,他(指邓小平同志)在为全国政协章程修改委员会第一次会议准备的一个文件中批示:‘不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大,此点请注意。’同年11月12日,又在乌兰夫、刘澜涛同志的信上批示:‘原来讲的长期共存、互相监督,是指共产党和民主党派的关系而言,对政府实施监督权,有其固定含义,政协不应拥有这种权限,以不写为好。’这就阐明了人大监督与政协监督的不同的性质,前者具有法律的约束力,后者不具有这种约束力。”
 人大及其常委会的监督,则是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。就全国人大及其常委会的监督来说,它是最高层次、最有权威的监督;同样地方人大及其常委会的监督同地方其他国家机关、社会组织的监督相比较,也具有最高的法律效力。换句话说,其他国家机关和社会组织以及它们的监督机构,都必须置于人大及其常委会的监督之下。由于国家权力机关是代表人民的意志行使监督权的,所以这种监督具有至上性和不可侵犯性。
四、行使监督权,既离不开行使立法权、决定权和任免权,又是行使其他三权的前提和条件。
彭真同志1980年谈到地方人大常委会的工作时,曾经把地方人大的职权,概括为四条,即制定、颁布地方性法规,讨论决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项,人事任免,监督本级政府和法院、检察院的工作。这就是我们通常说的人大“四权”:立法权、决定权、任免权、监督权。我认为这四权之间的关系,既不是孤立的也不是对等的。从国家宪政的角度讲,这四权可概括成两方面的权力:一是代表人民行使议决权,包括立法权、决定权、任免权,这体现了国家权力的性质和来源;二是监督权,包括法律监督和工作监督,这体现了人民对国家权力的规范和制约。固然人大及其常委会监督权的实现,离不开立法权、决定权和任免权的行使;而其他三权的实现则常常以行使监督权作为前提和条件。
第一,只有认真行使监督权,才能保障宪法、法律法规的实施和国家法制的统一。行使监督权对立法权的实现有如下保障作用:(1)一切法律、行政法规、司法解释和地方性法规如果出现同宪法相抵触的情况,均可通过人大监督加以纠正。(2)全国人大常委会通过法律解释裁定法律理解上的分歧和争执。彭真同志说:“全国人大常委会有解释法律的职责,如果两方对法律的理解发生了分歧和争执,常委会一解释,必须肯定一方、否定一方,所以法律解释也包括有监督的意思在内。” (3)民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例,属自治区制定的要报全国人大常委会批准后生效,属于自治州、自治县制定的要报省、自治区人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。这实际上是一种事前的立法审查监督,目的在于保障这些条例虽可以根据当地特点作某些变通规定,但不得违反宪法和法律的原则。(4)各级人大及其常委会分别依法监督宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的遵守和执行。法律的生命力在于实施。有法不依等于没有法。离开对宪法和法律实施的监督,宪法和法律的贯彻执行就是一句空话,人大立法权也就形同虚设。
第二,只有认真行使监督权,才能使重大事项的决定权得到实现。根据宪法和地方组织法规定,全国人大及其常委会有决定国家重大事项的权力,地方人大及其常委会有权讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。行使监督权对实现决定权的作用主要表现在:(1)保障所作决定的正确性。如果常委会作出不正确、不适当的决定,人民代表大会可以改变或者撤销,而人大及其常委会又可以撤销下一级人大及其常委会不适当的决定或决议。(2)对决定、决议的实施进行监督。可见离开监督权行使决定权,就可能做出不适当的决定,或者即使作出正确决定,也难以贯彻执行。
第三,只有认真行使监督权,才能坚持任人唯贤、正确任免。按照宪法和地方组织法的规定,人大及其常委会有权选举、任免国家机关工作人员,并且有权罢免或撤销有关国家机关领导人的职务。行使监督权对实现任免权的作用主要表现在:(1)通过任免程序的监督,保证人事任免的合法性,人大及其常委会的任免权必须严格按照法律规定的程序行使。认真行使监督权,纠正违法任免的现象,就可以使任免权经过法律保障而得以实现。(2)通过对“一府两院”的工作监督,可以把符合“四化”标准、人民信赖的干部选拨到适当的领导岗位。人大及其常委会通过听取和审议工作报告、执法检查和评议监督,对干部的思想素质、政治水平和工作能力比较了解,这就使人大及其常委会的人事任免有了客观依据。(3)通过对违宪违法或不称职干部的罢免或撤职,能够防止国家机关工作人员违背人民的意志或不认真履行自己的职责,从而加强国家政权机关的廉政和勤政建设,有利于干部队伍的纯洁和提高工作效能。
大家知道,人大及其常委会的主要职权,一是立法,二是监督。这并不是说,任免权和决定权不重要,而是因为这两权既同立法权有共同的性质(同属议决权),又同监督权在许多情况下有交叉和重合。总之,监督权是国家权力机关职权的重要组成部分,没有监督权,其他权力就难以行使和落实。对于不承担立法任务的地方人大及其常委会来说,行使监督权更是经常的大量的工作,具有更加重要的意义。
五、建立和完善社会主义市场经济体制,大力发展市场经济,需要高举人大监督这把利剑。
为什么说,进行经济体制改革、发展社会主义市场经济,迫切需要加强人大监督呢?这可以从四方面来理解:
第一,加强人大监督有利于促进社会主义市场经济体制的建立。计划经济的本质是权力经济,市场经济的本质是权利经济,一字之差反映了两种完全不同的经济体制。在市场经济条件下,政府职能必须转变到经济调节、社会管理、公共服务上来,它管理经济的职能只能保持在宏观层次上,即通过法律的、经济的、行政的手段进行宏观调控,而不能再像计划经济体制下那样可以对企业直接发号施令。为此,国务院提出了实行依法行政,建设法制政府的要求。温家宝总理说:“建设法治政府,确保执政为民,必须强化对行政权力的监督。只有人民群众监督政府,政府才不会懈怠,政府工作人员才不会滥用手中的权力。近些年来,我们已经建立和实行了比较完善的民主监督制度,包括人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督以及政府系统内部的监督。对这些行之有效的民主监督制度,我们必须始终坚持和自觉地落实,切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。”
第二,加强人大监督有利于调节市场经济条件下新的经济关系和社会矛盾。同计划经济体制下存在的国家、集体、个人的纵向利益关系、垂直单向经济矛盾不同,市场经济的重要特点是利益主体多元化、分散化,必然出现各种新的利益关系和社会矛盾。这需要制定一大批有关市场经济的法律,用以规范市场主体,维护经济秩序,调整社会各方面的关系和矛盾。而这些法律的实施,都离不开人大监督。
第三,要运用人大监督的力量,消除市场经济的消极因素。市场经济除了具有推动生产力发展的一面,还有它自身的弱点和消极面。对于某些为追求局部利益,损害整体利益或他人利益的现象,诸如进行不正当竞争,垄断市场以及生产、销售假冒伪劣商品等公然违反法律的行为,要通过人大监督,督促“一府两院”予以制止和处理,创造统一、健全的市场体系,营造平等竞争、共谋发展的法治环境,保障和促进市场经济既持续快速又协调健康发展。
第四,要通过人大监督,禁止和防范某些商品交换原则进入国家政治生活和国家机关的政务活动,搞权钱交易,以权谋私。当前现实生活中存在着权力"寻租"性腐败,这是侵害社会公平和正义的毒瘤。要通过人大监督,除督促政府为市场主体创造公平竞争的环境以外,还要督促司法机关依法严肃查办领导干部滥用权力、谋取私利方面的案件,重点查处利用人事权、司法权、行政审批权、行政执法权谋取非法利益的案件,特别要查处工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等重点领域的商业贿赂案件。使贪官政治上身败名裂,经济上倾家荡产,思想上后悔莫及。反对腐败,说到底是对滥用权力进行有效制约的问题。民主,是腐败的天敌。监督,是铲除腐败毒瘤的利剑。加强人大监督,正是从源头上、制度上防止和消除腐败的重要机制。
 六、人大监督在构建社会主义和谐社会中,具有不可代替的的特殊作用。
2006年10月,党的十六届六中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。这一重要决定,把构建社会主义和谐社会提到确保党的事业兴旺发达和国家长治久安的战略高度来考虑,放到中国特色社会主义事业总体布局中来谋划,作为全面建设小康社会的重大现实课题来部署,充分反映了时代的潮流,代表了人民的愿望,揭示了人类社会的发展规律。和谐社会理论,由“三个文明”一起推进,发展到“四个文明”协调发展。这是以胡锦涛同志为代表的中国共产党人又一重要理论创新,可与社会主义初级阶段理论、社会主义市场经济理论等理论创新相媲美。《决定》指出,构建社会主义和谐社会首要目标和任务就是:社会主义民主法制更加完善,依法治国基本方略得到全面落实,人民的权益得到切实尊重和保障。《决定》同时指出“社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是公平正义的根本保证。”在我国,人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本政治制度,是国家长治久安的制度保障,也是构建和谐社会的和政治基础。和谐社会应当是民主法制、稳定有序、长治久安的社会。社会动乱,大而言之如“文化大革命”,小而言之如发生在局部的足以影响正常生活的突发性事件,都是社会的极大不和谐。怎样保障社会稳定有序、国家长治久安呢?邓小平同志总结国内外的经验教训,得出出的结论就是从制度上解决问题,“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度问题关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”一定要立足于从民主制度上解决问题,这是邓小平民主法制理论的精髓所在。在我国民主制度中最根本最重要的是人民代表大会制度。其中包括作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度。前面讲过,人大监督的实质,是以权力制约权力,从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。古今中外的历史证明,掌握权力而不受制约,必然滥用权力、走向腐败。共产党的宗旨和社会主义的本质,是和腐败不相容的。 1945年,毛泽东同志在著名的“窑洞对”中明确而肯定地指出,我们党与历代王朝相区别,能够跳出始兴后衰、政怠宦成、人亡政息的历史周期率,因为我们已经找到新路,这条新路就是民主,就是监督。1957年,邓小平同志在共产党要接受监督的报告中也说过:我们党是执政的党,威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此,我们党应当特别警惕。宪法上规定了党的领导,党要领导得好,就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义,就要受监督,就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误。改革开放初期,邓小平同志总结历史的经验教训,进一步深刻地指出:我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?这种比较方法虽然不全面,但是我们不能因此而不重视。斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因,仍然导致了文化大革命的十年浩劫。这充分说明,不断完善作为我国根本政治制度的人民代表大会制度和作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度,对于健全国家政治体制,从源头上防止和铲除腐败,从而确保权为民所用、情为民所系、利为民所谋,具有多么重要的意义。特别需要指出的是,我们党是执政的党。构建社会主义和谐社会,必须充分发挥党的领导核心作用,坚持立党为公、执政为民,以党的执政能力建设和先进性建设推动社会主义和谐社会建设,为构建社会主义和谐社会提供强有力的政治保证。而提高党的执政能力,保持党的先进性,教育是基础,制度是保证,监督是关键。无疑,人大监督是具有法律效力的最高层次的监督,应是重中之重、关键中的关键。
人大监督制度对构建社会主义和谐社会的作用,具体来说,主要表现在三个方面:一是,通过人大行使包括监督权在内的各项职权,保障党和国家重大决策的科学性和可行性,防止出现严重失误和损失,推进社会主义现代化建设事业健康发展;二是,加强人大监督,督促政府依法行政和法院、检察院公正司法,促进社会公平正义,最大限度地解决各种社会矛盾和冲突,在全社会形成安定团结、生动活泼的政治局面;三是,加强对权力运行的制约和监督,保护和实现人民群众的各项民主权利,规范国家机关的行为,防止权力滥用,有效地抑制被人们深恶痛绝的易于引发社会动荡的腐败现象,从源头上、制度上建立和完善防治腐败的机制和体制,保持国家和社会长期稳定和人民安居乐业。
注释
⑴ 胡锦涛《在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话》,人民出版社2004年版,第16页。
⑵ 主要反映在由中国民主法制出版社出版的刘政 程湘清著《人大监督探索》一书及程湘清发表在报刊的文章中。
⑶ 胡锦涛《在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话》,人民出版社2004年版,第16页。
⑷《江泽民文选》第一卷,人民出版社2006年版,第115页。
[英]约翰·洛克:《政府论》下篇,商务印书馆1964年版,第82页。
[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),商务印书馆1982年版
⑺《马克思恩格斯选集》第三卷,人民出版社1995年版,第96页。
⑻《列宁选集》第三卷,人民出版社1995年版,第506页。
⑼ 转引自薄一波《若干重大决策与事件的回顾》(上卷),中共中央党校出版社1991年版,第156至157页。
⑽《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年版,第163页。
⑾ 参看《彭真文选》,人民出版社1991年版,第378页。
⑿ 参看王汉斌《邓小平同志亲自指导起草一九八二年宪法》,载《中国人大》2004年第9期。
⒀《彭真文选》,人民出版社1991年版,第386至387页
⒁《彭真文选》,人民出版社1991年版,第564页。
⒂ 见温家宝《全面推进依法行政 努力建设法制政府》
⒃《邓小平文选》第二卷,人民出版社1994年版,第146页。
《邓小平年谱·1980》
⒅《邓小平文选》第一卷,1994年版,第270页。
⒆《邓小平文选》第二卷,1994年版,第333页。
 
 
(作者为中国宪法学研究会顾问)
来源:作者为本中心于2006年12月17日召开的"监督法与人大监督的未来走向"学术研讨会提交的论文.