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关于监督法的几个认识问题 
作者: 嵇鸿群  时间:2009-01-11  浏览次数:3537

 

经过20年的不懈努力,监督法终于出台了。
还记得,监督法的九届全国人大常委会审议稿面世时,就有人说“这样的监督法立还不如不立”。因为从当时的监督法草案看,关于人大监督权的所有规定,都是法律中已经明确了的,的确没有什么新东西。那么,本届全国人大常委会审议通过的监督法又怎样呢?不但没有为人大增加新的权力,而且在法律内容上进一步做了减法,仅对各级人大常委会的监督工作做了规定。如此,在地方人大特别是基层人大的同志存在较多不满意、不解渴的想法。关于地方同志对监督法的看法,全国人大常委会有关部门的同志也都知道。全国人大法律委员会主任委员杨景宇在一次辅导报告中就明确讲到,“在制定监督法的过程中,有的同志曾经担心,按照这样一部监督法去做,人大常委会的监督职能有可能被弱化、虚化,特别是没有立法权的市、县人大常委会将会没有多少工作可做。”杨景宇的回答是:“这是对监督法的基本精神和全部内容缺乏全面、准确了解所造成的一种误解”。
因本人在上海人大月刊编辑部工作的关系,对监督法及有关的领导讲话精神进行了反复学习和深层思考。按照我们市人大常委会研究室领导的要求,要提高别人就得先提升自己,要宣传别人就得先宣传自己。作为上海人大的机关刊物,必须在这个时候做好积极的舆论导向工作。将我的认识过程说出来,或许对大家理解和把握监督法的精神会有所帮助。
下面,和大家交流几点个人学习监督法的心得体会。
一、监督法是追求政治和谐的产物
从什么角度看待监督法、用什么观念理解监督,是学习领会监督首先要注意的问题。当我们简单地用人大工作的思维去看监督法时,或者就立法谈立法时,就很容易对监督法产生不满意的看法。但是,再仔细想一想,监督法的确不是一部一般的法律。所以,我们看监督法就必须换一个角度。
中央领导同志在有关讲话中一再强调,监督法是一部很重要的法律,它涉及政治和国家的一系列重大制度安排问题,涉及党和人大的关系问题,涉及人大与政府、法院、检察院的关系问题。监督法内容能规定到什么程度,说到底不是怎么表述的问题,而是政治体制改革与民主政治建设推进到什么程度的问题。我们不能为立法而立法,不能孤立地思考人大监督工作,而要将监督法和人大监督工作放到中国甚至世界的大环境中运筹,从历史的经验教训中去把握今天人大监督工作的真谛,从政治和谐和社会稳定的角度思考和把握监督法的制定和人大监督工作。监督法的十分重要性,还可以从中央领导对这一立法的高度重视和非常关注得到印证。从监督法的制定过程我们已经看到,从来没有一部法律在要制定还是不要制定这个问题上分歧这么大,从来没有一部法律的制定过程长达20年,也从来没有一部法律经过中央政治局常委讨论这么多次数。个人认为,在中国,人大监督首先是政治问题,讲监督必讲政治。监督法的政治性远远大于它的法律性,而法律性又必须服从于政治性。所以中央领导特别强调:“讨论监督法,不能就人大监督谈人大监督,不能脱离中国政治民主的进程,不能不考虑中国特色政治发展道路”。如果我们把这“三个不能”领会透了,理解好了,关于监督法的这样那样想不通的问题也就基本可以解决了。还有一句话我们必须牢记,就是讲人民代表大会制度或讨论人大工作时,必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这是我国民主政治建设最根本的一条,也是制定监督法所遵循的重要立法原则之一,所要强调和保证的首先也是政治上的和谐。
二、监督法还只是过渡性的法律
法学专家和立法工作人员都明白这样一个道理,即立法工作不是直线前进的,法律往往是各方意见相妥协的产物。中国的法治道路是渐进的,中国的法制完善是逐步的。任何一部法律的出台,都会受到特定时间、空间的限制。监督法受到的制约因素则更多。所以,杨景宇同志说,现在通过的监督法还只是一部过渡性的法律。也就是说,目前我们所处的种种复杂环境和所面临的艰巨而繁重的任务,还不具备按照理想要求制定一部更加充实、更加刚性的监督法的条件。尤其是在立法的话语权比较分散、对人大的地位和作用的认识还不尽一致的情况下,有这样一部监督法已经不容易了。更何况修改监督法草案这一阶段,正好是中央在思考和形成六中全会决定的阶段,中央关于六中全会的政治思考或多或少会对监督法的修改产生某种程度的影响。
杨景宇在一篇文章中明确告诉我们这次修改监督法草案所遵循的基本思路。那就是坚持从我国国情和实际出发,区别不同情况作出规定:实践经验比较成熟的,加以深化、细化,作出具体规定;实践经验尚不成熟,又需要作规定的,作出原则规定,为进一步改革留下空间;缺乏实践经验,各方面意见不完全一致的,暂不作规定,待条件成熟时再作补充完善。由此可见,现在的监督法还只是理想的部分实现,有了一部在一定程度上规范比较明确并且好操作的法律;是理想与现实的暂时统一,是目前情况下能做得到的比较理想的法律。
监督法的过渡性,还反映在监督法并没有封死地方人大在监督法精神指引下对于人大监督工作的积极探索,即监督法为我们留下的改革空间和补充完善余地。这在扬景宇的有关报告中也可得到印证。只有允许继续探索,补充完善监督法才有可能,否则监督法就不可能前进。我们只有把握好监督法的过渡性,才能正确处理好理想与现实的关系,才能处理好现状与发展的关系。我们对监督法的态度应该是追求理想,立足现实,既不操之过急,又不消极等待。对于补充完善监督法,我们更是要有足够的耐心和起码的信心。
三、实施监督法要有一个好的心态
首先,要认识到人大的监督权限和监督职能是有限的。人大监督只是党和国家整个监督体系中的一部分,它的作用固然是重要的,但也是有限的。我们不能一看到哪里出了什么问题就想到人大监督,人大监督不是全覆盖的,人大也担当不起解决所有问题的监督责任。根据法律规定,人大监督的对象就是“一府两院”,监督的内容就是工作监督和法律监督。有些问题,看似人大可以监督,但事实上往往是人大监督不了的。就拿上海的社保基金案来说,按理人大是可以监督的,也是人大应该监督的。舆论界也有不少文章以此事为例讨论反腐败问题。但是,一旦党内主要领导插手和干预了这件事,人大监督就成了一句空话。政府主要领导在党内地位高于人大主要领导,也给人大监督行政造成说不出的不便。加上人大监督制度的不健全、特别是党内制度的不健全,人大就是知道一点蛛丝马迹也无法查他水落石出。
其次,要认识到人大监督的目的是保证公仅力的正确行使。胡锦涛总书记在一次关于修改监督法的讲话中明确指出:人大监督的目的,在于确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。这“三个确保”就是人大监督的价值取向,也就是人大要努力做到的监督效果。胡锦涛总书记在这次讲话中还指明了人大监督工作的重点,并要求切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督,进一步增强监督工作的针对性和实效性。作为一种研究和探讨,个人认为由此可以看出,对人的监督至少目前还不是人大监督的重点。因为这涉及党管干部的问题,也是各方面看法很不一致的问题。人大监督的针对性在于已经发现的普遍性、倾向性问题,而不是针对某一个人;人大监督的实效性在于公权的正确行使和群众利益得到切实有效的维护,而不在于罢免一两个不称职的任命对象。另外,从目前地方人大的工作力量和运作情况分析,人大监督不可能也做不到篮球场上的“盯人”战术,最主要的还是靠党来管理、靠党来监督。
第三,要认识到按照监督法的要求去做标准并不低。刚才说到的胡锦涛总书记关于人大监督工作“三个确保”的要求,普遍性、倾向性问题的解决,标准已经很高了,做起来都是难度很大的,能够做好了就已经很了不起了。不客气地说,面对党对人大监督工作的高要求,我们自己倒有点手脚不健全、力量不从心。以规范性文件备案审查为例,目前比较普遍的做法是被动审查,而且机构设置与人力配备都远不能适应实际工作的要求。如此,监督法所赋予的法律监督的职能就很难到位。再如审计监督,到目前为止还是政府的内部监督。如果审计出重大问题又被政府主要领导视为不宜报告人大的,人大就不可能知情,监督也就无从说起。尽管有专家提出审计部门应并归人大,但做不到。所以,个人认为,目前的人大监督工作应该是做我们应该做的事、做我们能够做的事,为了监督的明天、做好今天的监督,不要求新、而要求实,不要求全、而要求深。
在学习监督法的过程中,觉得有些新的提法和要求,要引起我们的注意。胡锦涛总书记强调要处理好人大与国家行政、审判、检察机关的关系。怎样处理好这个关系呢?胡锦涛总书记的讲话告至少诉我们三层意思:一是坚持党的统一领导、二是按照分工依法履职、三是监督与支持很好的统一。本来,我总认为人大监督是无条件的,因为法律关于人大监督权的表述并没有附加条件。现在看来,我的想法有片面性。正确的理解应该是,抓住中国政治制度的“特点”和“优势”这个关键词,从政治上明确人大与“一府两院”的关系是在党的统一领导下、为了共同目标而分工合作的关系。人大固然要依法监督,但也要自觉融入和谐理念,不要学别国的样子而丢掉自己的特点和优势。理解这一点,对于我们准确认识人大的地位作用、正确处理与“一府两院”的关系至关重要。
 
来源:作者为本中心于2006年12月17日召开的"监督法与人大监督的未来走向"学术研讨会提交的论文.