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监督法与监督法实施的思考 
作者:孙忠坤  时间:2009-01-11  浏览次数:2896

 

二十年铸一剑。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)于2006827由十届全国人大常委会第二十三次会议高票通过,将于200711开始施行。
监督法的颁布实施,对于各级人大常委会依法行使监督权,健全监督机制,加强和改进监督工作,更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势,推进社会主义民主法制建设,促进改革发展稳定的大好局面,维护广大人民的根本利益,具有重大的现实意义和深远的历史意义。贯彻实施好这部法律还有许多工作要做,健全完善这部法律也还有许多问题要研究。
 
监督法明确了各级人大常委会监督工作调整的范围,体现了人大监督权的层次性,妥善处理了加强人大监督与坚持党的领导、与支持“一府两院”依法行使职权、与人民群众监督的三个主要关系。它的施行,必定能促进人大常委会监督工作上一个新的台阶,必定能在推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中闪耀出它的光芒!
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人民代表大会统一行使国家权力,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督。人大及其常委会对“一府两院”的监督,是党和国家监督体系的重要组成部分,是宪法赋予的重要职权,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督,是国家最高层次的监督。
监督法只对各级人大常委会的监督工作进行了规范,充分体现了实事求是思想作风,是从实际出发的立法典范。首先,依据宪法和有关法律规定,各级人大和县以上各级人大常委会都对同级政府和法院、检察院拥有监督权,但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权是有所不同的。人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况报告、预算和预算执行情况报告。从广义的监督来说,人民代表大会听取和审议工作报告,对成绩给予肯定,对缺点提出批评,是监督;审议计划、预算,最后要作出批准的决定,也包含了监督。但是,人民代表大会每年通常只开一次会,不可能对“一府两院”的工作实施经常性的监督。依据宪法的有关规定,对“一府两院”的工作实施经常性监督的职权是同级人大常委会行施的。其次,这些年来地方各级为加强人大监督工作所进行的探索和迫切需要加以规范的要求,也集中在如何完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题。因此,制定各级人大常委会监督法,对各级人大常委会的监督工作加以规范,更为切合实际,更能解决实际问题。
监督法对各级人大常委会监督工作的基本原则进行规范,坚持了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,把坚持党的领导、坚持依法办事、坚持民主集中制作为加强人大监督的根本原则,充分体现了集体监督、集中监督、有序监督的精神,是一部符合我国国情和人大工作实际的重要法律。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。从根本上说,要把中国的事情办好,取决于党的执政能力和领导水平,取决于党的先进性和战斗力。也就是说,坚持党的领导与发展社会主义民主政治是一致的。人大常委会在全其全部活动包括立法活动和监督活动中坚持党的领导,最重要、最根本是坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领,坚持党的方针、政策,贯彻党的重大决策,依照法定程序,在充分发扬民主的过程中实现党的正确主张和人民共同意志的统一。人大常委会的监督工作,其实质就是保证党的主张在“一府两院”工作中得到贯彻落实,保证党的路线得到有效执行。
监督法对各级人大常委会监督工作的内容、方式和程序的规范,充分体现了监督工作规范性、实效性的要求,具有很强的针对性和可操作性。首先,监督法明确人大常委会开展监督的主要形式是听取和审议“一府两院”的专项工作报告。这是人大常委会对“一府两院”工作全面的、基本的监督。实践证明,紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题,开展对“一府两院”工作评议和对常委会任命干部工作的述职评议,监督效果不错。这次监督法进一步明确规定了监督的主要形式,并且将“两评”工作统一规定为听取和审议专项工作报告,这项工作的规范必将能把对“一府两院”的监督和主管领导干部的工作监督寓于一体,既能发挥人大常委会依法监督工作的职能,增强监督实效,又能保障“一府两院”组成人员依法行使职权,促进依法行政、公正司法。其次,监督法规定常委会听取和审议专项工作报告的内容、执法检查项目的内容,应根据六种途径反映的问题来确定。同时对听取和审议专项工作报告前、听取和审议专项工作报告中、听取和审议专项工作报告后的工作都提出了明确的要求。历史证明,人大常委会监督工作的针对性、目的性越强,监督工作的时效性和实效性就越好。这次监督法进一步规范了听取和审议专项工作报告的程序和要求,其针对性和目的性更明确,并且规定常委会每次听取的专项工作报告及审议意见,“一府两院”对审议意见研究处理情况或者执行情况的报告,向本级人民代表大会通报并向社会公布,这必将会进一步使人民群众普遍关心的问题能够得到充分反映和切实解决。再次,监督法还按照常委会监督工作的性质和特点,对规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定作了规范化、程序化的规定,以使这些行之有效的监督工作更具有可操作性,必将会收到更好的实效。
 
法律的生命力在于实施,监督法也是如此。在当前,要认真实施好监督法,必须认真做好以下五项工作。
(一)全面学习、深刻领会监督法的精神实质,提高实施监督法的自觉性。各级人大常委会要组织常委会组成人员和机关工作人员,结合工作实际,认真进行学习、培训,把思想统一到监督法上来,进一步加深对我国政治制度和国家体制的特点和优越性的认识,切实增强坚持和完善人民代表大会制度的坚定性和自觉性,切实增强走中国特色社会主义政治发展道路的坚定性和自觉性,为监督法的实施打下坚实的思想基础。“一府两院”要进一步增强人大观念,在忠实履行宪法和法律赋予的职责的同时,自觉接受人大常委会的监督,不断提高依法行政、公正司法的水平。
(二)搞好规范和过度工作,确保监督法正确贯彻实施。首先,要按照监督法的规定,对各自监督工作的规定进行调整和规范,对符合监督法规定的,要加以细化和深化;对与监督法规定和精神不相一致的,要及时作出调整,认真加以规范。其次,省、自治区、直辖市的人大常委会应尽快根据监督法和有关法律,结合本地实际情况,制定实施细则,确保监督法得到全面、正确的实施,确保国家法制的统一。
(三)制定落实相关措施,切实履行监督职能。监督工作是地方各级人大常委会最重要的工作之一,人民群众对此寄予的期望值也特别高。各级人大常委会应当牢固树立“人民至上、法律至上”的观念,以贯彻实施监督法为契机,按照“围绕中心、突出重点、增强实效”的工作思路,安排好新一年人大常委会工作,选准选好听取和审议“一府两院”专项工作报告的议题;坚决按监督法规定的程序,切实加强对带有普遍性、倾向性问题的监督,变被动监督为主动监督,不断提高监督工作水平,达到监督工作既不失职、又不越权,既有深度、更有实效的目标。
(四)消除思想障碍,加强机关建设,适应监督法实施。首先,在思想上要消除一定的障碍。一些地方党委领导担心人大过多强调了监督会影响党的领导,进而限制人大常委会行使监督权;有些经济和社会建设工作,党委直接加入,人大监督难以实施;一些被监督者法治观念、宗旨观念淡薄,认为人大监督是挑刺,在思想上抵触人大监督,在行动上规避人大监督,使人大常委会监督难以到位。人大常委会在监督中畏难情绪较重,在具体实施监督中放不开手脚,使监督权行施不到位;人大监督工作“不做不好意思,做多了没有意思,只能意思意思”的思想根深蒂固。不消除这些思想障碍,影响监督法实施,消除起来又十分困难,只有依靠坚持和加强党的领导来解决问题。其次,人大常委会机关机构不健全、人员缺乏、专业水平不高,对实施监督法很不适应。到人大工作的同志,大多年事已高,往往把到人大工作当作退休前的避风港,“多栽花少裁判”思想普遍,只想“站好最后一班岗”,不想认认真真开展人大监督工作。所有这一切,必须党委高度重视,人大积极努力,不利因素才能消除,人大机关建设才能适应监督工作需要。
(五)继续加大人大监督机制的研究,并使之不断完善。首先,人大的监督按照宪法和有关法律的规定,从层级上讲,应该有全国人大及其常委会的监督,有各级人大及其常委会的监督,还应当有各级人大代表的监督。现行的监督法只是在地方各级人大常委会层面上行使监督权的法律,而且许多地方还不到位,与全国人民期望的差距甚大。其次,人大的监督从内容上讲,应该具有根本的实质性意义。就目前人大监督内容可分为法律监督和工作监督两块而言,现行监督法偏重工作监督上,而没有将具有根本意义的法律监督突出,也没有对违宪、违法行为的监督等内容。再次,人大监督权的行使从形式上来讲,各地探索和实践了不少的途径和方法,有些行之有效方式还未被监督法采纳。
所有这些,有待于继续加大对人大监督工作的总结和研究,使人大监督法更加健全,内容更加完善,形式更加明确,监督效果更加明显.
来源:作者为本中心于2006年12月17日召开的"监督法与人大监督的未来走向"学术研讨会提交的论文.