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人大监督的功能、功力与功效 
作者:陆介标  时间:2009-01-11  浏览次数:3181

 

对政府、“两院”的工作监督和对法律实施的监督,是人大(及其常委会,下同)最重要的工作内容之一;强化人大的监督,是坚持和完善人民代表大会制度的重要课题之一;深化人大的监督,是推进和谐社会建设的最重要举措之一。为了认真实施监督法,进一步发挥人大在建设和谐社会、小康社会、法治社会中的作用,有必要重视研究人大监督的功能、功力和功效问题。
 
关于人大监督的功能
在我国政治、经济和社会生活中,有各种形式的监督,如党组织的纪律监督,国家权力机关的法律监督和工作监督,政府机关的行政监督,检察机关的法律监督,政协、民主党派以及人民团体的民主监督,还有媒体的新闻舆论监督等等。这些监督对于保障改革开放、现代化建设和民主政治建设都是非常重要的。
在上述各种不同形式的监督中,人大的监督,有着其他监督形式所不能替代的功能:
第一,具有对滥用权力行为的制约功能。监督是一种制约。人大的监督,是对政府、“两院”行使国家权力的制约,使其权力行为(包括具体的权力行为和抽象的权力行为)得法、得当。监督懈怠,制约乏力,就难以保障一切权力属于人民这一宪法原则,就难以推动社会主义民主政治的建设。在改革、开放、发展的大潮中,加强人大监督,可以防止和杜绝国家权力被滥用,使行政权、审判权、检察权的行使,不超乎法度;可以防止和消除腐败,使政治权力与商品利益不致交易、互用;也可以保障同级国家机关按照分工,依法、合理、高效地运转。
第二,具有保障人民意志的强制功能。人大的监督,代表着本行政区域全体人民的意志。为此,法律规定,同级政府、“两院”承担着对人大负责并报告工作的法律义务;县级以上人大及其常委会,都有权撤销本级政府不适当的决定和命令;人大有权审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。法律赋予人大的这些监督权,就是为了保障人民意志得以实现。在处理监督与被监督的关系时,政府、“两院”必须以人大及其常委会的集体意志为意志。
第三,具有重大问题的审查功能。依法对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项进行讨论、审查,是人大实施工作监督中的经常性课题。这种审查包括事前的调查,事中的检查和事后的审查。发挥好这种审查功能,是国家权力机关行使决定权的必要程序,是地方国家机关推进民主决策、科学决策机制的必要途径,也是防止和纠正行政、检察、审判机关决策失误、权力失控和行为失当的必要手段。
第四,具有执法守法的督导功能。监督宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,是法律赋予地方各级人大的一大职权。这种监督既负有法律上的“保证性”一一人大及其常委会运用国家权力保证宪法、法律、法规在本行政区域得到一体遵行;又负有工作上的“督导性”一一监督和纠正有法不依、执法不严、违法不纠;还倡导和保障依法治市、依法行政、依法办事。这种督导功能尤其体现在对同级政府组成人员的工作监督过程中,对审判机关、检察机关以及行政执法部门的法律监督过程中。
第五,具有政绩政风的评议功能。评议,是各级人大在监督实践中总结出来的一种行之有效的方式。评议的过程,是人大常委会对选举、任命干部的考察了解过程。评议的开展以人大代表为主体,以群众关注的问题为主题,以督促整改为主线。因此.评议比其他监督形式更具有公开、直接、强制、有效的特点和功能。进一步开展好评议,对于强化执法执纪,推动廉政建设、督促重大问题解决、加强人大自身建设等,都具有重大而现实的意义。
多年来,各级人大在加强监督工作的过程中,越来越注重发挥上述功能性作用,做出了许多成绩,受到党和人民的肯定。但是,目前人大监督功能尚存在三个反差:
一是实际功能与理论功能的反差。毋庸讳言,人大监督作用的发挥,与宪法法律的规定比,与国家制度的设计比,还远远没有到位。从实施监督的主体来讲,还没有恪尽监督职守,有的时候“考虑到某种关系,监督就因人、因事而异”,特别是一些地方人大在一些必须监督的问题面前,采取“视而不见,听而不闻,议而不决,决而不行”的不作为做法,大有失职之误。从实施监督的客体来讲,尚有多种思想影响到接受监督的自觉性:有的虽然在理论上赞同人大的监督地位和作用,但一旦监督到了他的头上,就不那么舒服;有的认为,人大的监督“无非就是走走、看看、议议”,因而采取似听非听、似办非办的态度;有的地方召开人大常委会会议,“县长、局长报告完一个走一个,没有几个能自觉听取小组和大会审议意见”,致使人大对某些问题的监督,“议无对象,办无着落”。
加强人大监督,从大局来讲,是个国体、政体问题,从小局来讲,是个群众利益、群众积极性的问题。无论是监督的主体还是客体,都要从“权属民”、“民为主”这个根本点上来认识国家机关的相互关系,摆正位置,看到共同点,找准着眼点,把握着力点,使人大的监督在国家生活和社会生活中发挥更大的作用。
二是监督作用与监督地位的反差。人大及其常委会的监督。在本行政区域属于最高层次的监督,是具有法律效力的监督,对本行政区域其他形式的监督,具有权威的、导向的作用。目前,这种作用尚没有发挥好。为此,一方面要随着经济体制改革的深入,进一步加强民主政治的建设,形成强有力的监督体系;另一方面,要求人大从自己的监督功能出发,在依法开展监督的过程中。寻求其他监督形式(特别是党纪监督、民主监督、新闻舆论监督)的理解和支持。这样,就可以把党纪监督、民主监督的政党行为,新闻及舆论监督的社会行为和人大监督的国家行为紧密结合起来、一致起来。如此这般,人大监督的影响力和功能亦将随之增强。
三是规范性文件的审查职能和实际工作的反差。地方组织法规定,县级以上地方各级人大常委会有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”。监督法也规定,县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。但是,目前,地方人大对这种法律监督功能注意不多,规范性文件的备案、审查工作做得不够严密。在加快法制建设和市场经济体制建设的进程中,发挥人大的这种监督功能,越来越显得迫切。因为从全国人大到乡镇人大,五级人大组成了一个完整的人大体系。上级人大加强对下一级人大的法律监督,是维系这个体系的纽带和“健身器”。上下级人大要建立有关决议的申报、备案和审查制度,保证人大工作的严肃性和人大决议的合法性、可行性,确保法律、政策的畅通和两个文明建设的进步。
 
关于人大监督的功力
人大监督功能的发挥,在很大程度上取决于人大自身的功力。人大监督的功力,简单地说,包括实施监督的权力、魄力、知识力和凝聚力。
权力。人大实施监督,宪法和法律对人大实施监督规定了许多职权,包括视察权、审议权、议案权、约见权、特定问题调查权、质询权、罢免权,等等。为了确保行使好这些权力,法律也规定了明确的程序。现在的主要问题,不是人大滥用监督权“监督越权了”,而是监督不到位,不得力。监测法出台后,如何依法用足权、用好权,依然是人大代表、人大工作者、理论工作者思考的主要问题。笔者认为:第一,要解决一些思想顾虑。现在,有一些人大在行使监督职权时,顾虑很多:怕同级党委有想法,怕把政府、“两院”的关系“弄僵”,怕监督动了真下不了台,怕影响稳定、影响GDP的增长……等等。于是,采取多一事不如少一事多一句不如少一句、遇着问题睁一只眼闭一只眼。江泽民同志指出:“掌握权力而不接受监督,必然导致腐败。人大的监督是代表人民进行的监督,它是一种国家体制,而不是个人行为。”人大是受人民委托的、依法执政的权力机关,是保障主权在民、用权为民的权威机关,必须消除顾虑,切实负起严于监督的政治责任。第二,要重视各级人代会和乡镇人大的监督权。各地在学习监督法的过程中,普遍反映:“监督法好是好,只是避开了人代会实施监督的一大块”。许多人认为,人代会是人民管理、决定国家事务的主要舞台,是人大行使监督职权的主要载体,是人大代表监督国家机关及其工作人员的主要场所。监督法没有对此规范是一大憾事。乡镇人大对监督法的反映也比较大。认为,乡镇人大既然是最基层的国家权力机关,监督权又是乡镇人大使用最经常、最直接的职权,那么,全国人大常委会起草、通过监督法就不能把乡镇人大这一块切掉。第三,人大不能虚化对计划、财政的监督。把握和监督财权,是目前人大工作中的一条“短短腿”。财政收入的本质,是国家对权力资源运作所产生的经济成果的直接占有与分配。人大如果对这种经济成果不闻不问、或者对经济成果的占有与分配,只是象征性地听听、问问,就会在很重要的一个方面丧失对国家事务的管理权和发言权,也会使人大在行使其它权力时变得苍白无力。在最近几年的全国“两会”上,现行预算管理制度一直是人大代表、政协委员质疑的对象。全国政协经济委员会主任刘仲藜说,目前全国尚有行政性收费和基金共计360多项,总额几千亿元。这些资金相当一部分还游离于预算的统一管理之外。而资金使用不规范、不透明,不仅不利于部门转变职能,甚至还可能形成腐败的土壤。在2005年6月的全国人大常委会会议上,许多委员对公共财政被挤占、挪用、滞留表示了吃惊与愤慨。有委员说:这么多的公共财产被挤占、挪用,被滞留,被流失到小金库,被纳进个人腰包,令人吃惊。然而,更令人感到遗憾的是,审计出的这些挖公共财产墙脚的人中,相当一部分是本应该作为公共财产守夜人的人民公仆,他们因为权力在手,所以比一般老百姓更容易损害公共财产,造成的损失更大。有委员说,现在的教育经费、社会保障经费、三农经费缺口那么大,但从审计出的问题看,38个部门违规金额竟达90多亿元!还有的人大常委会组成人员说,人大对审计出的问题责任追究要到位,监督管理要到位,整改落实要到位。人大抓好财权,是代表人民当家理财的当然要求。无论从法律上、政治上讲,还是从现实状况讲,人大都应该而且必须把本级财政预算及其执行的监控权牢牢抓在手中,要采取具体的、有效的措施,把这种监控进一步细化、深化、实化、公开化。当然,人大抓预算审查监督,并不是每笔钱支出都要通过人大,而是要求人大抓住几个关节点:一是本行政区域内预算及执行情况的报告,由本级人民政府编制、同级党委同意后,必须交由同级人民代表大会认真审查和批准,否则是无效的,过早通过媒体或其它形式公布是违背法律程序的。二要认真审查财政收支平衡,这里面主要是严把财政赤字和发展规模之关。三是认真审查重点支出资金(如低保资金、三农资金)到位不到位。四是认真审查超预算收入是如何支配的。五是认真审查部门预算的执行情况。六是认真审查转移支付的情况。如果把这几个关节点抓住、抓好,人大就较好地发挥了当家理财的作用。第四,强化监督必须综合运用人大职权。人大监督权与立法权、决定权、任免权是密切联系的。许多事实表明,把视察权与议案权结合起来运用,把述职、评议与任免权结合起来运用,把审议权与立法权结合起来运用,这样,无疑拓宽了人大监督工作的空间,增强了人大监督的功力。
魄力。实施人大监督,对人大及其常委会的组成人员来说,有一个魄力问题。魄力,包括对大局的把握力,对事物本质的洞察力,对解决问题的决断力。有的地方人大在开展监督时,采取“宁浅不深,宁‘下’(下级)不‘上’(同级),宁‘事’不‘人”’的态度。就是缺乏魄力的表现。人大既然是国家权力机关,“军中无戏言”,议则决,决则行,行则果,果则透明。监督就是监督,要理直气壮,要有敢作敢为的魄力。无锡市人大常委会的一位领导同志说:人大的监督,抓问题要着重,下措施要着力,催整改要着急。这三“着”言简意明,是监督魄力的写照。具有魄力,还体现在善于综合运用人大职权来加强监督。监督法对听取和审议、审查和批准、执法检查、询问质询、特定问题调查、撤销撤职等多项监督内容及其操作程序,进行了明确的规范。在实际工作中,要分别情况,敢于运用这些监督手段。从法理上讲,人大的监督权与立法权、决定权、任免权是密切联系的。许多事实表明,把视察权与议案权结合起来运用,把述职、评议与任免权结合起来运用,把审议权与立法权结合起来运用,这样做,无疑拓宽了人大监督工作的空间,增强了人大监督的功力。具有这样的魄力,实施监督就不会搞就事论事,而是就事论人、就事论理、就事论法,从而不断地把监督引向权威,引向深入,引向法制。
知识力。知识力是人大监督功力的基础。知识的功底深,监督的功力就强。“以其昏昏,使人昭昭”,监督难免迷失方向、丧失战斗力。在当前改革不断深入、情况不断变化、法律不断出台的情况下,人大代表和人大工作者只有做到法律牢知,下情熟知,理论明知,才能把握事物的本质,议之有物,言之有理,规之有法,从而增强监督的力度。要在提倡、鼓励代表自觉学法的同时,分期分批地对代表进行法律知识的培训。要不断更新和强化人大常委会组成人员和乡镇人大主席的法律知识、政策知识、业务知识和科技知识。有的地方经常举办法律知识讲座,有的地方坚持每次人大常委会会议、主席团会议学习一个法律,都不失为一个好办法。兼学则明。作为国家权力机关参谋、助手的人大常委会机关干部,要多学习一点法学、哲学和政治学,并在人大机关中大兴学习之风、讨论之风、调研之风,使每个人大机关干部在学法律、知民情、办实事方面,为人大的监督业绩增光添彩。
凝聚力。众所周知,人大是“个人无权,集体用权。”代议制的这一特性,具有两个规定性:权力不被少数人所滥用;个人依仗整体发挥作用。也就是说,在新形势下加强监督工作,必须进一步弘扬人大的“团队”精神。实事求是的讲,我国的人大,并不是一个紧密型的权力组织,这是因为,从组成人员来看,绝大多数是兼职的,他们都有自身的本职工作;从劳、酬来看,组成人员的多数由所在的工作、生产单位支付,他们的人大工作属“义务”性质;从代表的责任要求来看,法律和现实制度,对人大代表的工作要求比较松、软;从选民或选举单位与代表的关系来看,缺少实质性的监督规定。面对这种现实状况,如果不加强点凝聚工作,人大的监督难以握成“拳头”。要围绕人民群众关注的热点问题开展调查研究,进行刚性监督,替百姓排忧解难,树立人大“可信,可亲,可敬”的形象;要从实际出发,将人民群众普遍关心的、对本行政区域发展具有重大意义的事项提交人代会审议、决策,才赢得百姓对人代会的认同和肯定;要在尊重代表自主活动的前提下,提高代表工作的组织化程度,指导代表围绕人代会、常委会会议将要审议的重大事项,联系选民、征询意见,把人民的意见收集上来,把人民的意志坚持下去,把代表之心、乃至人民群众之心感召、集拢起来。
 
关于人大监督的功效
好的功效,是一切工作的出发点和立足点。人大是人民的权力机关,人大监督是代表人民意志的国家行为,更要注重功效,讲求实效,取信于民,取信于代表,取信于社会。为了做到这一点,我觉得在提高监督功效的问题上,要做好功效社会化、运作机制化、工作制度化三篇大文章。
(一)功效社会化 人大监督的功效不仅仅是体现在会议上,而主要是体现在社会上。监督是不是抓住了本行政区域的重大问题?是不是选择了事关改革发展稳定的重大课题?是不是及时审议决定社会普遍关注的热点问题?是不是通过人大监督,把问题解决了、让群众得到了实惠、让人民普遍感到满意?人大实施监督的情况、监督后政府、“两院”整改的情况,有没有及时向社会公布?上述这些问题,都直接关系到监督的功效。只有把功效作为人大实施的抓手,只有把监督功效最大社会化作为人大监督工作的出发点、立足点,人大的监督才会不负民望,与时俱进。
(二)运作机制化  监督是政治权力的控制机制,反映了权力委托者与受托者之间的权利义务关系。在我国人民代表大会制度中,监督权是宪法赋予各级人大的一项强制性权力,其实质是国家权力运行的控制机制。只有建立依法行使权力、依法监督权力的制约机制,才能保证国家法律的实施,保障人民的利益和意志,防止行政机关和司法机关滥用权力。
启动与终结机制 人大的监督从启动到终结都要有序进行。第一,人大及其常委会组成人员依法向人代会或常委会会议书面提出议案,提出建议、批评和意见,这就意味着监督的启动。有关机关必须认真办理、负责答复。办结了,代表对答复满意了,监督才算终了。第二,人大常委会听取政府、“两院”专项报告,表明人大监督业已启动,有关国家机关必须作出书面的回应或报告。第三,人代会和常委会会议通过讨论、表决,形成了对某项议案的决议、决定,表明人大监督已经启动。有关国家机关必须执行,抓紧办理,并将办结情况向人大或常委会作出报告。人大审议通过了,此项监督才算终结。第三,人民代表大会闭会期间,人大常委会要建立监督信息采集网络,凡是人大代表、人民群众反映强烈的热点问题、重大个案问题等,要提交主任会议讨论。如主任会议决定有关国家机关必须就其中某个问题向人大作出报告,这时,监督已经启动。有关国家机关必须将事情办妥并向人大报告,人大认定了,才算监督终止。实施这样的启动与终结机制,可以使监督工作有始有终,避免“虎头蛇尾”,可以使监督程序合法有序,避免随机随意。
目标管理机制 人大监督以是否符合宪法法律、是否符合人民意愿为准绳。从这一点出发,接受监督的政府、“两院”,首先要就人大及其常委会监督的事项拟定实施方案,报常委会审议。实施方案包括:达到的目标要求和时间进度,实施的组织领导、工作措施和财力支撑等。其次,要有一位领导同志(必须是人大及其常委会选举、任命的人员)负总责。再次,已批准的实施方案非经人大常委会或主任会议同意,不得更改。人大常委会也要对监督事项建立相应的目标管理制度,明确领导、工作部门及督办的措施等。这样的管理制度,可以约束监督、被监督双方,从两个方面同时对所监督的事项负责。   
动能补给机制 监督既然是一种权力,它也符合力的一般原理(F=ma),即:权力与解决问题的质量成正比,与单位时间内解决问题的速度成正比。也就是说,解决的问题越是重大、解决问题的速度越是要快,人大实施的监督力度就越是要大。这就是为什么要不断补给监督动能的一个原因。第二个原因,监督既然是一种权力,它必然存在反作用力(也可称阻力),因此,实施监督是一个不断克服阻力的行为过程,不能认为提出了一个议案、提出了一个批评、作出了一项决定,人大的监督就成功了。事实上,在人大的监督面前,被监督机关当面点头、背后摇头的有之,实施方案是一套、实施过程是另一套的有之,推推动动、不推不动的有之。人大如果不补给监督动能,监督不是走样,就是夭折,特别是对重大事项的监督更可能如此。补给监督动能,可以通过对实施监督的事项进行视察、调研、跟踪督查、审议意见反馈等方法,也可以通过听取办理情况汇报、询问、质询、评议、发动代表持证视察、征询民意等方式,从而使人大监督有声、有势、有力、有效。 
处置制裁机制 从理论上讲,人大的监督权由了解权、处置权和制裁权构成。只有完整地理解和运用监督权,才能确保人大监督的本意。而从实际中看,人大实施监督,目前普遍重视了解权,而较多地轻视处置权和制裁权。久而久之,使不少被监督的机关和领导人员对人大的监督恭敬有余、严肃不足,承诺有余、兑现不足。人大进行监督,其实质是人大通过一定的程序和机制,来制约行政、司法机关及其工作人员的不合法、不合理行为。如果通过监督,有关的机关和人员已经自觉纠正其不合法、不合理行为,人大则加以肯定;反之,人大有理由行使监督处置权,即采取有法律效力的强制措施,如,作出有关决议,组织特定问题调查委员会,开具整改通知书、法律监督书等;如更有严重的,则要加以制裁,如,撤销其不适当的决定和命令,对相关人员采取罢免、撤职、免职、接受辞职等措施,从而确保人大监督的意志和权威。
社会公示机制 人大的监督,事由从社会中来,结果到社会中去,必须尽可能地增强其公开度、透明度。公开、公正、公平是人大监督的题中之义,也是保障人大监督成功的生命线和力量源。人大监督的事项、目的、进程、结果,都应公示于社会。要把人大常委会的监督与群众监督、社会监督结合起来,广开渠道,听取民众呼声,方便民众参与,使人大监督更有基础,更具活力,更符合民心。要鼓励媒体把舆论监督与人大监督有机结合起来,具体而典型地宣传人大监督的作为、作用,使民众感悟到人民代表大会制度的特性和优越性,增强认同感和主人翁意识,使人民代表大会制度深深扎根于人民之中。
                    (作者:无锡市人大常委会副秘书长 )
来源:作者为中本中心于2006年12月17日召开的"监督法与人在监督的未来走向"提交的论文.